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06 Fevereiro 2017 Alexandre Homem Cristo
A reforma que a Suécia fez na educação foi elogiada à esquerda e à
direita. Mas falhou. O mais difícil é explicar porquê. Alexandre Homem
Cristo tenta afastar preconceitos e fazer isso mesmo.
Uma tripla reforma
A queda nas avaliações internacionais (2000-2012)
O que se diz (erradamente) que provocou a queda de resultados?
Sendo assim, qual é o diagnóstico correcto?
So what? As três lições políticas a retirar da reforma educativa na Suécia
Foi, durante anos, a reforma de que toda a gente falava na Educação. À
direita, defendida por quem pretendia maior autonomia,
descentralização e liberdade de escolha da escola. À esquerda, usada
como referência para os perigos da abertura da rede pública aos
privados. Na década de 1990, o governo sueco decidiu reformar a sua
administração pública e, na educação, isso significou transitar de um
sistema tradicionalmente centralizado para uma descentralização na
qual os municípios ganharam novas responsabilidades e a rede pública
permitiu a entrada de escolas privadas (financiadas pelo Estado e sem
custo para os alunos). Não faltou, à época, quem aplaudisse a reforma
e ali adivinhasse o futuro. Mas o certo é que, quando o futuro chegou,
os resultados não impressionaram: uma queda contínua e acentuada dos
alunos suecos nas avaliações internacionais do PISA (OCDE). O facto é
incontornável: a reforma foi mal desenhada e, por isso, não foi bem
sucedida no tempo que se esperava. A questão mais difícil é
identificar-se os porquês. Afinal, onde está a origem do problema?
É aqui que o assunto se complica e que os diagnósticos surgem ao ritmo
dos preconceitos. À direita, apontou-se ao crescimento do fluxo de
imigração, que fez chegar à Suécia crianças que, tendo um perfil
socioeconómico abaixo da média nacional, puxaram os resultados para
baixo. À esquerda, responsabilizou-se a entrada das escolas privadas
na rede pública pela deterioração da qualidade geral do ensino. Quem
tem razão? Ninguém: as explicações para a queda dos desempenhos nas
avaliações internacionais são bastante mais complexas.
É verdade que poucas reformas educativas terão sido tão debatidas nos
palcos políticos europeus como foi a sueca. Até porque não foram raras
as vezes em que governantes escolheram essa reforma como modelo a
seguir (aconteceu, por exemplo, no Reino Unido com o governo Cameron,
com Michael Gove a liderar a educação). Mas, apesar das inúmeras
discussões, permanece no debate público uma incompreensão transversal
acerca do que correu mal, do que explica a queda de resultados dos
alunos no PISA e de como inverter a tendência. É a essas questões que
aqui se responderá.
Uma tripla reforma
O plano da reforma política começou a ser desenhada antes, mas o seu
arranque no terreno começou em 1991. E, num instante, mudou tudo. Tudo
é mesmo tudo: tutela política, organização do sistema, monitorização,
avaliação, orientação para resultados, metas curriculares, autonomia
reforçada, liberdade de escolha da escola. Como foi possível encaixar
tantas mudanças? Através de um plano dividido em três partes. A
primeira: a descentralização da decisão, que transpôs a tomada de
decisão do Estado central para os municípios. A segunda: a
liberalização das regras de abertura de escolas privadas, do seu
funcionamento e do seu financiamento público. A terceira: a introdução
de um sistema de escolha da escola para os pais e para os alunos,
acabando com a relação estreita entre as escolas e a sua área
residencial – já não haveria entraves legais para que qualquer aluno
se pudesse matricular em qualquer escola. Não é preciso recordar as
polémicas, que as houve. Sem surpresa, na Suécia e por todo o mundo,
foram as segunda e terceira partes da reforma que entusiasmaram as
discussões. Mas, como veremos mais à frente, foi a primeira parte que
realmente se revelou problemática.
Como qualquer reforma, também esta foi um processo longo e repleto de
ajustes (ver gráfico 1). Mas os seus primeiros passos foram abruptos.
Propositadamente abruptos, de modo a que os municípios assumissem as
suas novas funções sem enviesamentos ou orientações excessivas. Assim,
de um momento para o outro, a responsabilidade sobre o sistema
educativo sueco repartiu-se. De um lado, um Ministério da Educação
emagrecido, com poderes de monitorização, avaliação e fiscalização
face às metas curriculares estabelecidas. Do outro lado, os
municípios, que passaram a ter em mãos a organização escolar, o
funcionamento das escolas e a alocação de recursos financeiros, para
além de serem a entidade patronal de professores e directores
escolares – já o eram antes, mas depois até as condições de trabalho
passaram a ser negociadas pelos municípios.
Na prática, quase tudo foi para os municípios: currículo (desde que em
cumprimento das metas), professores, directores, edifícios escolares e
projectos educativos. E ainda a gestão de um novo modelo de
financiamento, no qual as verbas transferidas pelo Estado aos
municípios passavam a ser geridas por inteiro a nível local, para
satisfazer as necessidades educativas da comunidade. Acha muito? É que
ainda não acabou. Simultaneamente a esta transferência de
competências, o próprio modelo de sistema educativo foi alterado. À
rede de escolas públicas do Estado juntaram-se privados financiados
pelo Estado para garantir liberdade de escolha. Ou seja, acabaram as
restrições geográficas nas matrículas, introduziu-se competição entre
escolas para cativar alunos e revolucionou-se o modelo de
financiamento escolar – baseado no número de alunos matriculados, sem
distinguir entre escolas municipais e escolas privadas (todas eram
públicas e em nenhuma os alunos teriam custos de frequência).
As opções da reforma sueca são discutíveis? Evidentemente. Como são
quase todas as das reformas sectoriais. A implementação desta grande
reforma foi abrupta, mas não foi consensual. Ainda hoje, não o é.
Nomeadamente entre os professores, que passaram a ter de se articular
por completo com os municípios. E, claro, entre representantes
sindicais dos professores, que preferiam a negociação com o Estado
central e viram na negociação com os municípios uma perda da sua
influência política. Mas, contestada ou elogiada, no fim o que conta
são os resultados. E os resultados da reforma sueca não foram bons.
A queda nas avaliações internacionais (2000-2012)
Os primeiros resultados pós-reforma até foram recebidos com
entusiasmo. Em 2000, na primeira avaliação do PISA da OCDE, a Suécia
apareceu entre os países cujos alunos evidenciaram melhores
desempenhos. Havia que esperar pelos anos seguintes, para verificar se
o perfil de desempenhos elevados se consolidava. Não se consolidou.
Pelo contrário, foi sempre a descer até 2012, quando soou o alarme e
todos se convenceram de que algo havia que ser alterado no sistema
educativo sueco (ver gráfico 2). No PISA 2012, a Suécia consolida-se
no terço inferior da classificação de países – em 34 países da OCDE,
foi o 28.º em Matemática e 27.º em Leitura e em Ciências. Ou seja,
muito abaixo dos seus países vizinhos do norte da Europa. Pior: entre
2000 e 2012, nenhum país piorou tanto como a Suécia.
A queda nos resultados foi transversal. Nas três áreas de avaliação
(Leitura, Matemática e Ciências), a percentagem de alunos com muito
maus desempenhos aumentou. Por exemplo, em Matemática essa percentagem
passou de 17% do total em 2003 para 27% do total em 2012 – um aumento
muito acentuado e o maior entre a OCDE. No mesmo sentido, a
percentagem de alunos com muito bons desempenhos diminuiu em todas as
áreas, sendo que em Matemática, entre 2003 e 2012, essa percentagem
reduziu-se para metade (de 16% para 8%). Ou seja, os alunos pioraram a
todos os níveis e em todas as áreas.
A deterioração dos resultados não se manifestou somente no PISA. A
mesma tendência surgiu noutras avaliações internacionais, como o TIMSS
(que mede competências em matemática) e no PIRLS (que mede
competências em leitura). No TIMSS, entre 1995 e 2011, os alunos
suecos pioraram em 55 pontos – a maior queda entre os países
participantes. E, no PIRLS, entre 2001 e 2011, os alunos suecos de
10/11 anos exibiram uma acentuada queda nos seus desempenhos (ver
gráfico 3).
Se os resultados negativos são inequívocos, o que justificou a demora
na reacção das autoridades suecas? A pergunta é óbvia, mas enganadora.
Ao longo dos anos, as autoridades suecas até foram afinando as
características do seu sistema educativo (como está visível no gráfico
1). O ponto é que essas alterações não foram suficientemente profundas
e ágeis para produzirem resultados imediatos. E parte da prudência com
que essas alterações foram preparadas está relacionada com um fenómeno
curioso: enquanto as avaliações internacionais apontavam para um
descalabro, as avaliações nacionais indicavam uma melhoria consistente
dos resultados escolares (ver gráfico 4). É claro que as avaliações
não são todas iguais nem medem todas as mesmas competências, pelo que
não é forçoso encontrar aqui uma contradição. Contudo, transformar uma
tendência tão negativa numa tendência positiva levantou suspeitas. E,
consequentemente, críticas da própria OCDE quanto à fiabilidade das
avaliações nacionais na Suécia. O maior dos problemas? A disparidade
entre os critérios de avaliação utilizados por parte dos professores,
que inviabilizaria as comparações entre escolas.
É habitual falar-se sobretudo de desempenhos escolares. Mas, da mesma
forma que a educação não é apenas as notas, os problemas do sistema
educativo sueco manifestaram-se noutras áreas. Nomeadamente numa: a
equidade entre escolas. Em 1998, a diferença de resultados entre
escolas rondava os 8%. Em 2011, ultrapassava os 18%. Este dado foi um
dos mais discutidos ao longo dos anos. Seria uma consequência da
reforma? Seria uma consequência da imigração? Não há respostas
definitivas para nenhuma das perguntas em termos de relação
causa-efeito. Mas, dito isto, seria uma ingenuidade ignorar que, com
maior ou menor intensidade, tanto a reforma como a imigração
contribuíram para este acentuar de desigualdades.
O que se diz (erradamente) que provocou a queda de resultados?
Identificar os sintomas é fácil. Fazer o diagnóstico correcto é
difícil. Quem segue o debate público na educação já de certo ouviu
várias explicações para o que sucedeu na Suécia. Duas explicações em
particular. Primeira: por causa do aumento de imigrantes na Suécia, a
entrada de alunos estrangeiros no sistema educativo puxou os
resultados para baixo. Segunda: a entrada de escolas privadas na rede
pública e o exercício de escolha da escola por parte de país
desequilibrou o sistema e deteriorou a qualidade das escolas
municipais. No debate político, a primeira é mais comum à direita e a
segunda mais comum à esquerda. Quem tem razão? Ninguém: ambas as
explicações estão erradas.
Comecemos pela imigração. A primeira década dos anos 2000 observou um
aumento da imigração na Suécia. E, efectivamente, em 2012 nenhum país
escandinavo tinha uma taxa tão elevada de alunos imigrantes como a
sueca: 15%. Estes são os factos que, à partida, poderiam sugerir um
impacto directo da imigração nos desempenhos médios dos alunos suecos.
Só que, analisando os dados das avaliações internacionais, essa
relação não surge como tantos alegam. Mesmo que superior à taxa em
2003 (12%), em 2012 a diferença é pequena e pequena é igualmente a
influência desses alunos na descida transversal dos desempenhos
escolares. É que todos os alunos pioraram, fossem imigrantes ou não,
frequentassem ou não escolas com maior presença de alunos imigrantes,
estivessem ou não em municípios com imigração.
Isto não significa que a chegada de alunos imigrantes, com bases
escolares abaixo das exigências suecas e muitas vezes sem sequer falar
a língua, não causasse dificuldades ao sistema educativo sueco. Ainda
hoje esse é um grande desafio. Mas um desafio à parte. Simplesmente, a
imigração não justifica a queda dos desempenhos dos alunos suecos nas
avaliações internacionais.
O que dizer, então, da liberalização do sistema educativo, que
introduziu escolas privadas na rede pública? Que, em termos de
desempenhos escolares, não está relacionada com a queda de resultados.
Apesar de este ser um dos aspectos que mais controvérsia gera no
debate, os dados do PISA não confirmam a existência dessa relação
causal. E, de facto, é simples perceber os fundamentos dessa rejeição.
Primeiro, porque apenas uma minoria dos alunos frequenta escolas
privadas na rede pública (ver gráfico 5) – e todos os alunos suecos
baixaram os seus resultados. Segundo, porque não há escolas privadas
na rede pública em todos os municípios – mas a baixa de resultados foi
transversal no país. Terceiro, porque não há indicadores de as escolas
privadas prejudicarem resultados para os seus alunos ou para os das
escolas à sua volta. E se os resultados pioraram ao longo de uma
década, é factual que, entre 2006 e 2015, a percentagem de alunos de
15 anos em escolas privadas duplicou (de 8% para 16%), num período em
que os resultados no PISA até melhoraram – ou seja, não há aqui
nenhuma relação causa-efeito, seja num sentido seja noutro.
Resumindo: a raiz do problema não estava nos sítios para onde toda a
gente tem estado a olhar e para onde o debate político focou as suas
atenções.
Sendo assim, qual é o diagnóstico correcto?
A pergunta não motivou apenas o debate público, levou peritos
internacionais à Suécia para tentar responder ao mistério. E a
principal conclusão é que a raiz do problema estava na forma
precipitada como se implementou a descentralização de competências
para os municípios, entregando a autonomia de decisão a quem não
estava preparado para a assumir. Vejamos o diagnóstico, a partir de
duas sínteses da OCDE – Improving Schools in Sweden (2015) e Shifting
Responsabilities: 20 Years of Educational Devolution in Sweden (2014)
– destacando três principais problemas.
Primeiro: a falta de uma visão sistémica e de capacidade instalada. A
reforma definiu-se pela sua brusquidão. De um momento para o outro,
entregaram as responsabilidades da governação da educação aos
municípios – sem apoio ou orientação das autoridades centrais.
Resultado: uma montanha de equívocos. Uma vez que os municípios não
foram preparados para a transição, ou sequer consultados durante o
processo de concepção da reforma, ficaram desorientados sem perceber,
efectivamente, quais eram as suas novas responsabilidades.
Consequentemente, cada município fez o possível em função das
circunstâncias com que se foi deparando, sem qualquer estratégia ou
visão sistémica. E, também, com grandes falhas de capacidade
instalada, uma vez que os municípios não tinham recursos humanos
qualificados para assumir as novas funções.
Segundo: um desequilíbrio de poderes. Por um lado, as autoridades
centrais definiram para si mesmas competências de monitorização e
fiscalização do desempenho do sistema educativo. O problema foi que
falharam em construir os instrumentos necessários para impor o
respeito pelas regras e pelos objectivos definidos a nível nacional.
Na prática, os seus poderes ficaram muito limitados, dificultando a
relação com os municípios incumpridores – não havia forma de forçar o
cumprimento de estratégias que assegurassem o respeito pelas metas
nacionais. Por outro lado, nos municípios, o poder de distribuição das
verbas orçamentais pareceu demasiado pesado para as suas estruturas.
Sem capacidade para gerir a informação e os dados para aferir as
necessidades das escolas, as verbas foram essencialmente distribuídas
em função de escolhas políticas, desvirtuando as regras do sistema de
financiamento. O reconhecimento destes problemas levou a que, ao longo
de uma década, a Suécia procurasse reforçar as suas instituições de
monitorização, revendo a sua natureza e os seus poderes – por exemplo,
em 2003 voltou a haver inspecções nas escolas por uma autoridade
central e, em 2008, criou-se mesmo uma agência exclusivamente para a
inspecção das escolas.
Terceiro: a impreparação dos professores para lidar com novos
desafios. A transição de competências para municípios e o aumento de
autonomia nas escolas, que foram um choque para muitos professores. A
ausência de orientações de uma autoridade central deixou, para muitos,
um vazio inesperado: que opções curriculares tomar, que abordagens
pedagógicas preferir, que projecto educativo implementar? Os
professores suecos não estavam preparados para terem de tomar estas
decisões. Além de que, no processo de desenho da reforma, poucas vezes
foram consultados. A adaptação fez-se no terreno, com a implementação
da reforma em andamento – o que, obviamente, significa que sob pressão
nem sempre se tomaram as opções mais correctas.
Dito de forma simples: a reforma do sistema educativo sueco bloqueou
nas questões organizacionais. Ao nível das autoridades locais, que
sentiram dificuldades em assumir as novas responsabilidades. Ao nível
das autoridades centrais, que não souberam desde início tomar uma
posição de monitorização e fiscalização suficientemente forte,
deixando o sistema entregue a si próprio. E ao nível das escolas, onde
professores e directores tiveram a necessidade de tomar decisões para
as quais não se tinham preparado atempadamente.
Ora, feito o diagnóstico, aplicou-se o tratamento. Nos últimos cinco
anos, reforçaram-se os mecanismos de prestação de contas, com regras
mais apertadas para as inspecções escolares. Harmonizaram-se as regras
de fiscalização às escolas, sendo comuns para municipais e privadas.
Reviu-se o currículo e as metas, tornando-as mais claras e fáceis de
apreender. Introduziu-se um novo sistema de avaliação para tornar mais
fiável a monitorização dos desempenhos dos alunos. Apostou-se na
formação inicial dos professores e impôs-se a obrigatoriedade de
realização de estágio pedagógico. E flexibilizaram-se as regras de
financiamento, de modo a poder apoiar alunos à medida do grau das suas
necessidades – alunos com mais dificuldades justificam maior
financiamento às escolas.
Os resultados apareceram. No PISA 2015, a Suécia inverteu a tendência
negativa, com resultados equiparados ou superiores à média da OCDE nas
três áreas avaliadas (ver gráfico 6). A melhoria de desempenhos foi,
de resto, transversal: diminuiu a percentagem de alunos que se
posiciona no fundo e aumentou a percentagem dos que alcançam
desempenhos de topo. Nada disso impede o reconhecimento de que muitos
dos desafios ainda estão por resolver, nomeadamente quanto à imigração
e às desigualdades sociais. Mas, após uma década em queda, o recente
PISA 2015 permite um optimismo moderado quanto ao futuro do sistema
sueco.
So what? As três lições políticas a retirar da reforma educativa na Suécia
Primeiro: as reformas baseadas na ideologia, em vez de num plano
sustentado em evidências, reúnem todos os ingredientes para correr
mal. Olhando para trás, é impressionante como o governo sueco alterou
os pilares de todo um sistema educativo sem ter um plano sustentável
para o efeito, como se viu na posterior implementação e desorientação
de todos os envolvidos.
Segundo: se é certo que a reforma, tal como desenhada no início, não
correu bem, os motivos por detrás disso estão muito longe daqueles que
ainda motivam o debate político. Tanto a direita como a esquerda,
inclusive em Portugal, recorreram aos seus preconceitos para avaliar a
reforma – seja culpando a imigração (direita) ou as escolas privadas
(esquerda). Em boa verdade, o que falhou na reforma do sistema
educativo foi o aspecto organizacional – a descentralização, a nova
divisão de responsabilidades, a capacidade instalada para tomar
decisões sem pressões do ministério, a preparação para tirar proveito
da autonomia, os mecanismos de avaliação e de fiscalização. Se,
durante anos, o debate se alongou, hoje o diagnóstico está feito.
Insistir no erro, de um lado ou de outro, já não tem desculpa.
Terceiro: se os suecos falharam no planeamento da implementação da
reforma, acertaram na correcção dos seus erros. Em momento algum
esteve em causa uma reversão política do caminho trilhado e a
destruição dos pilares que definiram a reforma do sistema educativo.
Os ajustes e as melhorias introduzidas foram respostas necessárias a
problemas concretos. Andar aos ziguezagues, entre reformas e
contra-reformas, nunca é a solução.
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